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如是我言（卷二：为政第九）
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| 如是我言（卷二：为政第九） |
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作者：宿正伯 转贴自：本站原创 点击数：4621 文章录入：恐美人之迟暮
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为政第九
151
三权分立，是西方政治文明的核心理念，是为防止国家权力
失衡而设计的政权组织原则。其实，对于权力的制约和平衡，自
古以来就是国家统治者必需认真面对和解决的问题。
我国是较早摆脱贵族政治的国家，远在秦始皇时期，国家的
组织方式就已经发生根本性的变革，即国家政权的掌握，不再依
赖世袭贵族，而是转而依赖各级官员，这些官员本身不一定是名
门望族出身，他们的官职也不可以世袭。这种平民化的政治组织
理念，是人类社会的巨大进步，是人人获得平等政治地位和发展
机会的体现。但是，这种将国家政权交给非血缘、非嫡亲关系的
人来掌握的形式，本身必然带来政权失控的可能，为了防止大权
旁落，就必须从政权的组织形式上实现权力的监督和制衡。因此，
从秦代起，中国的政权组织中，就出现了所谓的"三公"、"六部"、
"九卿"等称谓。
秦时，中央设丞相、太尉、御史大夫，分掌政事、军事、监
察；地方相应设守、尉、监等。到唐代，中央设三省一台九寺三
监。宋代削弱地方兵权，明代加强中央集权，如是等等，不一而
同，但根本性的矛盾和解决之道始终相同，那就是，谁都不可能
把国家的所有权力牢牢掌握在自己一个人手里，必须依赖集体的
管理才能实现国家职能的有效运转，如何在有效与可控之间选择
最佳平衡点，一直都是令制度设计者头疼的难题，最终的解决之
道无外乎"三权分立"，也即行政权、军事权与监督权的分离，
这就是中国古代的"三权分立"。其实，这里还隐藏着另一种权
力，就是立法权和大政方针的决定权，那就是皇权，但这种皇权
又不是可以为所欲为的，它还必须尊重和受制于相权以及其他各
部门的权力，这种你中有我，我中有你，错综复杂的制约关系，
非常类似于今天的好多政治矛盾和问题。
回顾中国古代历史，再看看西方现代民主制度的设计，就不
难找到其中的许多共通之处，其中对我们最具启示意义的主要有
两点：
其一，权力的制衡不外乎五种：方针、立法、行政、监督、
军事。因此，严格意义上说，国家的权力制衡不是"三权分立"，
而应当是"五权分立"。大政方针的确定，是执政者最根本的权
力，在古代是靠皇权实现的，在现代是由政党实现的。无论是一
党制、两党制还是多党制，大家之所以要成为执政党的动力，就
在于获取方针权。立法权，是使方针成为合法意志的权力，在古
代由皇权和内阁共同行使，在现代则由议会来完成。行权政，是
将方针和法律加以贯彻实施的权力，无论今古皆由行政部门来完
成。监督权，是对国家权力制衡至为关键的权力，在古代由监察
部门执行，在现代由单独的监察部门、法院和各种舆论体系来构
成。军事权，是国家体系中相对独立，但却对国家稳定至关重要
的权力，军事权力的制约，是历来政治体制之设计中，必须认真
对待的问题。
其二，这分立的"五权"，地位并不是完全平等的，因为作
为一个国家必须存在事实上的首脑，必须有一种权力相对而言是
起主导作用的。同时，这五种权力，又必须是原则上相互制约的，
即便存在一种起主导作用的权力，这种权力也必须是受到其他权
力充分约束的。一般而言，主导权掌握在大政方针的制订者或行
政首脑手中，这要视执政党的作用大小和作用方式而定。如果主
导作用是方针权，那么执政党在将自己的方针变成国家的意志
时，就必须在制度上受到立法机构的制约，也即立法机构的人员
构成必须很大程度上有别于执政党之人员构成，能够起到代议制
的作用。如果主导作用是行政权，那么行政行为就必须严格受到
监督权力的制约，也即监督权在地位上是与行政权平起平坐的。
有的时候，主导权力会掌握在议会手中，有的时候，主导权力又
会掌握在军事权那里，这对国家而言，并非合理的机制。议会掌
握大权，必然造成行政权力的弱化，没有一个果敢有力的政府系
统，国家的很多日常事物都会陷入推诿；同样，军事权成为主导
权力，就是俗称的军人政权，军人政权是最容易走向集权专制的
政权。因此，我们一般不赞成主导权力脱离方针权或行政权，作
为主导权力的重要保障，军事权应当相应掌握在方针权或行政权
那里，如此方可保证国家的长治久安。
由此我们可以看出，现代民主政治制度，可以有两种选择，
一种是以执政党权力为主导权而展开的"五权分立"，此时执政
党应是常设的党；一种是以行政权力为主导权而展开的"五权分
立"，此时执政党不是常设的党。显而易见，前一种方式，适应
于一党制政治体制，后一种方式适应于两党制或多党制政治体
制，因为，只有实行稳定的一党制，才有可能使方针权成为稳定
的主导权力；也正因为实行两党制或多党制，方针权不可能稳定，
才不得不将主导权力定位在行政权。而无论何种方式，军事权都
必须始终伴随主导权。这两种方式都是可行的民主政治制度，都
可以通过权力制衡来保证健康的民主机体，因此，都是人类政治
文明发展的结晶，都具有自身的先进性、可行性、合理性与合法
性。选择怎样的民主政治体制，走什么样的民主道路，要视具体
的国情、政治传统和国民的适应性而定。在此，邓小平同志的"三
个有利于"原则就非常适用，即，看这样一种制度，是否有利于
发展和解放生产力，是否有利于提高人民物质文化生活水平，是
否有利于提高国家综合实力。
此外，我们从古代政治设计理念和现代西方民主制度设计理
念中还可看出，监督权始终占有极其重要的位置。因此，无论是
一党制还是两党制或多党制，无论主导权力在何处，都必须将监
督权作为政权最重要的一极之一。也即，无论中央还是地方，必
须有一种监督权，在地位上与党政权力平起平坐，真正起到权力
制衡的作用；这种监督权力，不应当等同于于党内监督，也不应
当受命于政府，而应当是由议会选举产生的独立监督机构。这也
许是我们能够从古代政治中汲取的最宝贵经验。
152
人口众多，资源紧缺，劳动力过剩，是中国最基本的国情。
历史证明，土地集中、贫富不均是中国历代封建王朝灭亡的致命
因素，因此，将贫富对比率控制在警戒线之内，牢牢掌握土地控
制权，不使出现土地兼并，仍然是中国现代政府必须铭记的为政
金律。
土地不能实行私有制，也即基本生产资料不可私有，仅此一
点，就可以否决在中国实行资本主义制度的可能。在进行政治改
革时，必须考虑新的体制是否有可能导致政权只为富人阶层服
务，是否有可能导致土地私有政策的出台，是否会促进贫富分化，
或者说是否会破坏中国大体应当维持的贫富均衡。
过去的中国被称为一盘散沙，为什么？按照钱穆先生的观
点，自秦代起，中国就逐步取消了贵族世袭，因此民间没有凝聚
力；汉代起直到隋唐，不停打击门阀士族，实行科举取士，因此
很早就变成了政治地位平等的国家，人人皆无特权，自然就成了
一盘散沙；元代将边疆少数民族如契丹西夏等尽归汉人，抹平了
民族差别，清代满族自己经过仅三百年时光就融入了中土文化，
事实上，中国之历史一直就是民族大融合的历史，所以我们现在
面临的民族矛盾之压力才会这样小；中国的儒家文化无比坚韧，
具有很强的吸收力，所以各种宗教从来都不能够成为中国社会的
主流，佛、道、基督、回等皆只能被迫改造自身以适应中国文化
环境，所以宗教在中国也不成气候。如是等等，所有力量都不能
形成规模，自然有利于中央集权统治，有利于国家统一，但也存
在问题：一乱就不好收拾。所以，中国必得有一个强有力的领导
核心，必得从制度上保证不出大乱。历史证明，凡是中国强盛的
时期，都是中央集权强有力的时期，因此，我们没有必要盲目反
对中央集权，需要做的只是对它的完善、约束、民主化改良。
西方资本主义国家周期性出现的经济危机对社会所造成的
巨大打击、对生产力所造成的严重破坏，拉美国家始终无法摆脱
的停滞不前以及由此所带来的各种政治危机等，都警戒我们：在
中国这样一个情况复杂多变的大国，实行多党轮流执政是行不通
的。改革开放二十年来的社会稳定、物质文明稳步提高，根本上
还依赖于中国强有力的政治核心。如果没有中国共产党领导，没
有强大的集中应急能力，中国很难将亚洲金融危机所带来的损失
降到最低程度。
中国共产党领导中国人民完成了开国大业，奠定了发展基
础，并以大无畏的勇气进行了改革开放，其功绩是卓然的。无论
现有政治体制多么不完善、不成熟，这一不可否认的基础都是存
在的。如果要抛弃这一基础，让中国重新来过，只能是失去厚重
的积淀，只能带来更不完善、更不成熟，所以任何民主体制的设
计，都必须尊重这一客观事实，并在此前提下考虑如何理顺当前
的政治体系。
新加坡的发展经验亦告诉我们：一党制同样能带来广泛的民
主，同样能带来政治廉洁，而且更难能可贵的是，可以带来超过
两党制、多党制的工作效率。这是显而易见的。
综上所述，中国的民主改革进程应当走改良之路，而不是彻
底的从头再来；应当完善在一党制基础上的民主政治，而不是转
而求助于两党制或多党制。中国的民主政治之现实选择，最好的
办法就是改善党的内部监督、组织原则和选举选拔方式，加强党
的执政能力建设，使党逐步由革命党的建设理念走向现代政党的
执政理念；理顺党、人大、政府、政协之政治运作机制；建立健
全国家权力监督机制，提高监察权的地位。抓住这个，就抓住了
问题的关键所在。
如何改良？中国有许多的政治学、法理学、社会学专家，一
定有好的主意，我闭门造出任何车，都必将是贻笑大方的。
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在西方许多国家，总统宣誓就职时，需手按《圣经》。一则
以惕其心，知责任重大，无忘上帝博爱之心；一则增强就职的庄
严神圣之感，在宣誓者心中留下一个肃穆的印迹。其作用恐不仅
是一个形式问题，而且还会深刻影响到领导者决策前的刹那。应
当说，手按《圣经》有很实在的内涵与现实意义。
我们国家不信仰任何宗教，但我们也不妨手按《宪法》起誓，
庄严而郑重地宣告自己权力的来源、应当遵循的精神并表达对
《宪法》的崇敬。我们的国家主席、政府总理都应当有一个面对
全国人民的，神圣、庄严、肃穆的宣誓就职仪式，宣誓内容起码
应包括权力来源于人民、致力于为人民谋福利、依照《宪法》的
授权行使职能、捍卫国家主权和民族尊严等。推而广之，地方人
民代表大会产生的领导人及其阁员也至少应集体宣誓就职，提醒
其权力来源，并增强其服务人民和遵循法制的意识。
手按《宪法》起誓，同样可以起到警惕其心、增强行为约束
自觉性的作用。
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我国历史上有很多好的制度，没有得到应有的重视、继承和
发扬。试举三例：躬耕、祭祖、封禅。
历代帝王到春播季节，都会行"躬耕"之礼。明清两代，则
更加形式化，改为在五谷社稷坛躬耕，即今故宫旁之中山公园。
躬耕的重要性，并不在帝王将相体力劳动之具体行为，而在于垂
范天下，勉励农耕，并以示国家对农业基础地位之清醒认识，以
及如齐小白般对土地的感恩情结。内涵何其丰富！
民以食为天，五谷丰登是国泰民安的根本。中国的农民是最
辛苦的，也是最容易满足的，高高在上的帝王能够亲自握犁播种，
就足以让百姓振奋与感激，因而历代帝王无论贤愚明暗都不废
"躬耕"之礼。
这种制度的作用，并不因时代变迁而减弱。倘若我们今天的
领导人能够在每年春耕季节，率文武百官，择一农夫之田，行躬
耕之礼，也必然可以极大地振奋民心、凝聚民心、激励民心，与
其他保护农民利益的措施相得益彰。而同时，它也会加强各部门
领导的忧患意识和密切联系群众的意识。其意义绝非仅仅是一个
简单的仪式。
再说祭祖，祭祖有国祭与民祭之分，国祭，指对炎黄、轩辕
等中华民族共同远祖的祭奠，民祭则是千家万户对自身先祖的祭
祀。祭祖，并非迷信活动，而是表达对先祖崇敬之心的一种恰当
形式，其凝聚人心、教化风尚的作用不言而喻。
新中国成立后，祭祖之风日微，祭祖甚至成了一种偷偷摸摸
的行为，尤其是党的干部，唯恐授人以柄。改革开放以来，这些
莫须有的禁忌逐渐失去了约束力，党员干部清明时节回乡祭祖不
再受到非议，国家也于这天为革命烈士扫墓，近几年，每年清明
节，更是有民间性质的海内外华人公祭炎黄的仪式，规模浩大，
蔚为壮观，很好地起到了增强民族凝聚力的作用。但祭祖作为一
种庄严、肃穆，理当堂而皇之进行的活动，并没有得到正大光明
的提倡，尚处在一种被默许的状态。我想，倘若国家主席能够以
一国之尊，率领党政军干部和各界名流，于每岁清明时节，以国
家的名义，以炎黄子孙的身份，公开、正式、虔诚地进行国祭，
不仅不会受到世人的嘲讽，而且还会赢得一片赞扬之声！根本上
说，这是一种泱泱大国的气度！
再讲讲封禅。封禅是国家处于盛世时期时，对天地的一种感
激，对大好江山的一种告慰，体现出人类不敢居功的谦虚态度。
封禅，可以起到凝聚民心、振奋人心的作用，可以起到里程碑式
的纪念意义，对现代中国这样一个曾经被列强侵略、倭寇践踏的
国度，更可以起到宣告天下"我们站起来了"这样扬眉吐气的精
神鼓舞。所以，我们应当赋予封禅以新时代的意义，让它发挥应
有作用。我想，当党和国家领导人缓步登山，齐聚岱岳，对旭日
东升、苍松如盖，发表一番气壮山河的告慰民族、告慰先人、告
慰山河的宣言时，这何尝不是一桩永载史册、大快民心的盛事！
上述三例，本质上都属教化的范畴，无涉封建迷信。我们之
所以未加以正确理解、继承和发扬，说到底只是三个原因：一是
历史原因，我们建国以来就是这么做的，形成了惯性。二是我们
的思想不够开明、解放，有不可逾越的障碍。三是我们矫枉过正，
太重视法治，而忽略了教化的作用。
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中国古代治国的思想，是儒、法、道、释兼行的。
于国而言，究竟以何种思想为根基，关键看当时的历史需要。
每当久罹战祸，天下初定，人民需要休养生息时，就采用黄老之
学，盖因其不伤民也；每当承平日久，民殷国富，纲常需要重整
时，就求助于孔孟之道，盖因其重教化之功也；而当瓜熟糜烂，
不思进取时，多昏庸之主出现，崇佛兴寺，大兴土木；待朝纲紊
乱，民怨沸腾，盗贼横行，四海堪忧时，苛法严刑以事之已晚矣。
终至豪杰并起，天下纷争，由治及乱，惟军威以镇之，夫复何言
治国之道哉！纵观一部中国史，纷繁复杂，大体总是一个由道及
儒，由儒及释，由释及法，法复归道的循环。
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